台灣「山岳政策」之檢討與建議
案由：本院陳委員啟昱，針對台灣登山政策與管理制度各項缺失，諸如對山友申請入山管制之便利措施、登山步道與指標之整理、避難山屋之整建維修、發生山難後救援機構之建置等不當之處，提供建議與檢討方案，特此向行政院提出質詢。
說明：
一、質詢理由：
台灣島上高山林立，而山地面積所占比例高達三分之二，民眾從事戶外休憩活動，多數在山林之間進行。在週休二日推動下，休閒風氣日盛，願意從事自然野外活動人口與日俱增。而國家主管機關近年來對於各類體育活動進軍世界體壇，並塑造成全民運動之開發與推展不遺餘力。「登山」包括競走、攀岩、冰雪攀登、溯溪、越野追蹤等，逐漸形成新興比賽項目，亦可成為國家發展體育運動重要一環，同時寄望與世界接軌，參與國際性比賽或各種名峰高山之攀登探險計畫。另外在推動觀光產業方面，台灣的山脈景觀、物種多樣性甚至溫泉地熱等資源，擁有其他國家無法相比的優勢。因此關於登山活動之管理與政策規劃、山友安全問題、生態保育、環境教育等議題之探討日趨重要。然而我國迄今為止尚未醞釀出一套完整的「山岳議程」政策（註1），本質詢內容擬就此主題提出分析評估與研究制定方案。

二、山岳管理之政策沿革：
(一)二十世紀的伐木開礦業-政策錯誤，山林破碎
台灣大規模伐木事業始於日本殖民時代，1912年從阿里山開出第一列的運材車，自此，台灣百萬年的原始檜木林幾乎被砍伐殆盡，日人治台留下一頁山林血淚悲歌。
1960年代以後，現代化機械工具與高效能設備的引進，讓國民政府展開對山林資源掠奪性的大規模破壞，台灣主要山稜如中央山脈、雪山山脈、阿里山山脈，遭受到全面性浩劫，挖土機將青山綠水開腸剖肚，鑿出一條條的林道。國家在邁向現代化的同時，犧牲的是難以復原的大自然環境及面貌，如今經歷了濫墾濫伐之後，我們得付出土石流、旱澇之災代價。
現在雖然環保意識已成共識，且近年來，全世界許多國家對境內山區採取一致和和持續行動來處理人與環境關係之發展，並取得了重大成果。作為愈來愈匱乏的水資源主要的產生地，生物多樣性的重要區域，高度文化多樣性的特殊地方，城市居民休閒去處以及全球環境和氣候變化的最敏感指標，「山岳議程」的重要性日益得到承認。
如今可成立「伐木博物館」、戶外的生態教室，將當年錯誤政策編製成教材，運用影像及文字紀錄教導民眾，俾使後人學習與自然和諧相處的態度。
(二)登山活動-缺乏整合性的管理政策
台灣的登山活動亦由百年前日本殖民政府開始引入，隨著日本軍隊與學術探險者來台的腳步大舉而至，目的主要為「蕃地經濟」而展開殖民地山地調查與人類學研究。擁有西方近代登山知識及技術的日本殖民者，積極「征服」一座座的高山峻嶺，並奠定台灣最初的登山型態。但其時登山活動的運作過程充滿著日本帝國主義的身影，並象徵著當時的階級身分。在霸權之下的社會結構中，加上層層圍堵的山地管制政策，大部分庶民百姓是沒有時間也沒有經費更沒有權利，去接觸豐富多樣的台灣山川。1945年國民政府來台之後，延續日本對台殖民統治的山地管理辦法，類似「封山禁海」的嚴苛政策，使得國人依舊無法享受登山之樂趣，使得人與土地之間卻愈來愈疏離。而僅有少數對山狂熱人士，透過種種管道，穿越層層管制，才得以一窺台灣山水之美。
西元1970至1990年是台灣攀爬百岳的黃金時代，民間登山社團蓬勃發展、各大專院校也陸續成立健行登山組織，加上各處森林遊樂區陸續開發完成，在相關時空背景條件成熟的前提下，遂形成一股登山風潮，可惜為期不長。
近年來台灣經濟發展突飛猛進，都會休閒蔚為風潮，加上資訊化時代的衝擊，反而減緩願意冒險犯難攀登高山風氣之成長。雖然登山裝備精良、交通亦趨便捷、地圖資料充足，種種條件成熟之下，登山人口卻逐漸老化，由民間登山社團日益減少、大專院校登山社團亦漸式微可見端倪。
因此推動國家發展登山政策，鼓勵全民從事體育活動強健身體，讓登山運動成為全民運動有多樣好處：一、成本低、入門易、平民化。二、男女老少咸宜，春夏秋冬皆適合。三、接觸自然、認識生物多樣性、親近土地、體會大自然偉大奧妙。四、領悟登高必自卑、培養謙卑胸襟人格、更加認同台灣土地。
但迄今為止，我國對於「山岳議程」的立法、政策及管理仍嫌不足，同時有多頭馬車、疊床架屋情形。包括相應機構就有內政部營建署轄下的「國家公園」、農委會林務局轄下的「林區管理處」、各地方政府以及交通部觀光局轄下的「國家風景區管理處」。而對山友申請入山管制之便利措施、沿途路況與天候資訊之提供、登山步道與指標之整理、避難山屋之整建維修、發生山難後救援機構之建置等等，政府種種對登山人口安全保障之軟硬體架構跟不上民眾需求，遑論吸引外國遊客來台並對觀光產業價值推動有所助益，此實為我邁入先進國家不足之處。

三、檢討與建議事項：
台灣土地面積約三萬六千平方公里，僅占地球陸地面積0.027%，但生物種類有十五萬種之多，高達現有物種1.5%，此一高度的多樣性，代表著生物空間的奇蹟，也是台灣擁有「福爾摩沙」美名的寶貴珍藏，各種自然景觀得天獨厚，納入聯合國《世界遺產名錄》（註2）（World Heritage Sites）可謂當之無愧。
我國位處亞熱帶緯度，屬宜人居住之環境，卻同時擁有冰河遺跡地形與植物，世所罕見。島內高山峻嶺重嶂相疊，雄偉壯麗。溪谷深邃，天然植被隨海拔之變化而異，由亞熱帶、溫帶以至寒帶，林相次第變化，野生動物孳生。雖然太魯閣峽谷早已聞名國際，然而我們尚且擁有更多其他的先天優勢資源，但不知善加運用，茲是可惜。故整合政府各個相關機構，確定國家長期的「山岳議程」政策計劃，實為我們邁入二十一世紀重要施政工作之一。

總結以上所述，本席有幾點結論與建議事項：
(一)提出國家「山岳議程」以供作山林政策俾之參考
我國政府應以亞太週遭國家之完備政策作為參考，如尼泊爾「喜馬拉雅山觀光客規範」﹝The Himalayan Tourist Code﹞，「喜馬拉雅山觀光客規範」是尼泊爾當局所制定的簡單規則，內容不過數百字，主要為保護喜馬拉雅山的獨特地理環境，及尊重當地傳統價值與文化。日本﹝將大部分企劃研究工作集中於「總理府環境廳」中管理﹞、紐西蘭﹝世界少數幾個在十九世紀就開始推動國家公園的國家﹞、澳洲﹝擁有五百座國家公園與一千五百座自然保留區﹞等國家為例，比較其山岳政策之優劣，在吸收他人長處同時，並引入現今「生態旅遊」﹝EcoTravel﹞觀念（註3），若納入於政府觀光產業政策重點項目，對國家正面形象助益定有事半功倍之效果。

(二)設立專責「登山教育」機構，統整山野教育的機制。
經建會張景森副主委曾在「2004國家公園登山研討會」中，承諾了九大登山政策的支票，其中有不少項目是方向正確，但後來卻不了了之，迄今成為政務官員開具的空頭支票，影響執政形象！其中，包括登山界不斷呼籲並希望政府關心的「登山學校」和「登山博物館」等等。由於過往教育政策從小到大都忽略「山野教育」的面向，致使國人在山區的活動，常因對山林的無知，而招致自身或他人的危險。因此，建構「登山教育」體系，成立「登山學校」實有其迫切性的需要，包括登山學校的法制地位、經費來源、嚮導認證、課程規劃設計、師資來源、授課對象等等，都應當研擬以配合「既有教育體系」和「社會教育」的操作課程，來提升國人認識山林、親近山林、愛護土地、提升國家認同的觸媒。
此外，山野教育是國際上相當進步且具有前瞻性的環境與體育政策之一環，國際上有許多國家皆從兒童、青少年的年紀開始，便從事紮根的登山教育工作。因此，有必要成立登山學校並執行種子教師培訓班。並針對小學、青少年、大專青年等，增加靜態與動態的登山教材，並設計成為體育課程或戶外活動課程之一環﹝現有範例，如近年來布農族登玉山作為新的成年禮，泰雅族原住民小學生於大霸尖山頒發畢業證書、排灣族原住民小學生攀登北大武山取代畢業典禮等等﹞。

本席在此建請行政院，主動進行：
1.建立「登山學校」，健全山野教育體系。
建議執行單位為教育部，而由體委會、林務局和國家公園配合，規劃設立「台灣登山學校」，在法制基礎上，整合教育資源、經費來源、專業嚮導認證、入山管理、山難防治與救援等等事項，架構可落實執行的專業登山教育體系。
2.設立「台灣山岳博物館」來保存台灣登山之文物與歷史。
目前登山界也積極推動「登山博物館」的設立，以保存既有的登山文物、史料，並提供國人一個「寓教於樂」的文教休憩場所；因此建議在具有「台灣象徵」的山區附近，考量交通與靠近大自然的地點，規劃設立「台灣山岳博物館」來提升國人的文化保存視野。
3.建立整合性的「登山服務管理」機制
目前同一山岳範圍內，同時具有數個單位來執行資源與遊客管理，例如由武陵農場攀爬雪山，入山之前要先被退輔會收受一次門票，然後分別由警政署和國家公園負責「入山」與「入園」管制，但卻沒有相對應的服務管理。住宿要向林務局登記，而萬一有遊客發生山難，救難卻是隸屬於「消防署」的責任，但消防署本身沒有專業的山區救難能力，重大事故若需要空中救難，空警隊未必能夠勝任，而又變成軍方「國家搜救中心」海鷗部隊的事情。這樣的管理，充分顯示出頭痛醫頭、腳痛醫腳和各司其職、事權不一的現象。然而各單位自行其道，缺乏橫向溝通，不但管理執行部門之間既是多頭馬車，又是疊床架屋，有事發生大家盡可撇清責任，無法善盡管理職責。
另外，台灣山岳資源由於同時歸屬於多個不同的單位管理，而依循多種設置法源執行著各種法令條款。理論上由眾多縝密的法令條文同時把關，似乎可以澈底匡正各式各樣的不當遊憩行為；實際上卻往往流於各執行單位互踢皮球、怠忽職責的藉口，或對守法民眾重複苛求、招擾民怨。並且依據不同之法源而有多種罰責，茲因法令繁多，令人無所適從。
因此，為了鼓勵全民登山與環境教育，認識自己的土地並強化認同，應建立「入山登記報備制度」並提供相對應的服務，例如山區天候、路況和住宿資訊，以及山難通報方式，與山區救難和緊急醫療系統，以便政府在推動全民登山運動的同時，又能確保國民休閒的健康安全。對此，本席建請行政院訂定「山岳議程」之檢討改進「時間表」，而將體委會、警政署、消防署、國家公園、林務局、觀光局、地方政府等，將其各項管理功能重新檢討、業務重複之處合併處理，成立一個統籌單位整合資源分配，方得事半功倍效果。
4.落實環境教育，整合既有步道，並強化解說系統。
在既有的山林管理體系多頭馬車狀況之下，國家公園有自己的解說步道系統，林務局又做自己的「國家步道」系統，但除了國家公園曾經出版一些步道資訊和解說手冊之外，有關這些步道的整體規劃和解說教育內容，多半空洞而乏善可陳，特別是有關「山區歷史步道」（古道）未曾好好調查研究整理，不僅無法讓國人深切認識這塊土地，更讓許多社會大眾無所適從，只好隨著媒體建構的「古道專家」起舞，經常以訛傳訛，誤導國人對土地和歷史的認識。
因此，如何整合國家公園、林務局下各森林遊樂區、交通部觀光局各風景管理所等山區休憩據點之自然步道系統，妥善調查整理前人所開闢之「古道」，並有完善計畫，重新整理與恢復原貌，提供國人健康休閒的「歷史與自然步道」，應該是未來重要的方向。莫像林務局只知發包「國家步道」工程並胡亂整修後，才發現有些根本只能算是區域步道，甚至破壞當地景觀，卻沒有相對應的垃圾處理、生態廁所等，反而帶來山區的污染和破壞。
尤其，軟體遠比硬體更加重要，因此宜建立整合性的「山林步道資訊系統」來提供國人正確詳實、安全便利的資訊。
5.推動全民登山運動，實施專業登山嚮導認證制度，便以管制商業登山。
配合行政院推動之「2008觀光客倍增計畫」，徒有大而無當、空洞的口號，不足以達成應有目標。山林生態和台灣本土文化，本來就是吸引國外觀光客和作為國民教育最佳的場域，更應當鼓勵全民登山，提升國人健康及對土地的認識。但國家對於登山管理、登山教育、山區救難醫療等等，卻長久以來未曾具備整合性而可落實的政策，殊為可惜。
而為了讓登山運動成為全民運動，並且形成國家體育政策重點發展之一環，儘管登山運動歸屬體委會的執掌項目，但體委會只是關心「競技」類的項目卻忽略「全民運動」的領域。儘管前些年體委會在外界壓力下，曾經研擬「登山嚮導員授證」辦法，但這個辦法，在入山管制隸屬於「警政署」管理的狀況下，成為無法落實的政策。體委會只好不斷地把舊有「高山嚮導證」延長期限，最近又打算敷衍推諉，延長到2006年底，拖延心態實不可取！
特別對於目前「商業登山」缺乏管理狀況，在利之所趨的前提下，更造成安全上的許多問題，此問題於攀登玉山最為嚴重。但既有入山管制權責單位，因為沒有能力落實登山教育和山區救難，尤其南投縣政府與消防單位，甚至想要重新走回頭路，嚴格管制入山。而正本清源之道，理應在「登山管理」與「登山教育」兩個面向上，好好表現出執政團隊的前瞻性視野，充分落實這些攸關國人健康與環境教育的政策面之執行。如何讓「專業登山嚮導」可以作為控管商業登山的機制，如何在「山岳議程」上來指導登山管理政策，應該是執政當局責無旁貸之責任。
健行登山是為賞景健身，不應以征服心態去輕視大自然，山野是一部浩瀚的自然教室，其中有動植物生態、原住民族的歷史軌跡、文化藝術、景觀美學、登山倫理、地質水文、醫療急救、環境教育、生態保護、天文氣象等眾多知識可待學習，我們應以謙卑及尊重的心態來接近這塊土地，並建構出後代子孫得以永續發展的不熄生機。
註釋：
註1：聯合國「山岳議程」（Mountain Agenda）之制定始末：「山岳議程」一詞的由來：「山岳議程」一開始的時候指的是一群對於高山議題有興趣的人士，他們以「山岳議程」為名，成立一個類似智庫的非正式的團體，到目前為止他們仍以瑞士的柏恩大學為連絡所在地。1992年地球高峰會前，他們準備了一份報告，當初的用意是要突顯高山環境與高山住民所面臨的多元問題，並希望山岳議題能成為「里約地球高峰會」關心的重點之一。在他們的努力下，聯合國在「里約地球高峰會」所訂定的二十一世紀議程（Agenda 21）第十三章當中，將全球山岳生態體系列在「脆弱生態體系管理」的範疇內來討論。之後，「山岳議程」也常被用來作為二十一世紀議程第十三章的俗名。某些國家也會用「山岳議程」一詞作為該國推動山岳政策或計劃的名稱。
註2：自然遺產要列入《世界遺產名錄》必須具有以下特徵：(1)代表生命進化的紀錄、重要且持續的地質發展過程、具有意義的地形學或地文學特色等的地球歷史主要發展階段的顯著例子。(2)在陸上、淡水、沿海及海洋生態系統及動植物群的演化與發展上，代表持續進行中的生態學及生物學過程的顯著例子。(3)包含出色的自然美景與美學重要性的自然現象或地區。實際的例子來說包括了化石遺址（FossilSite）、生物圈保存（Biosphere Reserves）、熱帶雨林（Tropical Forest）、與生態地理學地域（Biographical Regions）共149處。
註3：生態旅遊，單純就字面意思可解釋為觀賞動植物生態的一種旅遊方式，也可詮釋為具有生態概念、促進生態保育的遊憩過程，因為這個名詞涵蓋了廣泛而模糊的概念，常常導致許多人的誤解，甚至刻意被扭曲。為了因應觀光客對自然生態與文化傳統的消費需求，以及追求新鮮、與眾不同的旅遊方式，再加上近代環境意識抬頭等因素，這個旅遊市場的新趨勢在最近幾年內迅速竄起。
資料來源http://210.69.7.199/qb/300000000s6134000017.htm

行政院答復內容:

陳委員就山岳議程等問題所提質詢，經交據有關機關查復如下：
一、關於山岳議程問題：
　　（一）為使我國山岳及林業政策符合全球森林議題與林業發展趨勢，行政院農委會林務局業將「生物多樣性公約」、「森林原則」、「21世紀議程」等國際公約或準公約之內容及目前全球關切之森林或林業相關環境議題納入政策思維，其中「21世紀議程」第13章以「創造和加強有關山區生態系統的生態學和永續發展的知識」及「促進分水嶺的綜合開發和可供選擇的謀生機會」兩個方案領域，闡明世界上所有山區脆弱生態系統之問題與管理，即係陳委員所提「山岳議程」。
　　（二）未來該局之新山岳及林業政策，將從宏觀之全球角度深入至本土區域性之山區森林生態系，以復育海島自然綠境為目標，在永續國土保安與維護生態環境前提下，整體規劃運用森林資源，妥善規劃發展森林生態旅遊事業，朝向森林自然教育及生態旅遊業務之方向發展，同時以生物多樣性保育為主軸，確保生物資源之有效維護及管理，維持其所提供各項生態服務上之功能及被運用之潛能，以符合全球保育趨勢發展，實現綠色家園之目標，達成「綠色矽島」願景。
二、關於登山教育與推廣問題：
　　（一）行政院體委會為推廣全民登山運動，業積極辦理下列工作：
　　　　１、依「全國性民間體育活動團體經費補助辦法」，補助登山團體辦理年度登山健行活動。
　　　　２、輔導及補助登山界舉辦一年一度之全國登山社團大會師。
　　　　３、邀集全國山岳菁英，遴選出山容特殊、展望良好、交通便捷、步道狀況良好、具相當程度景觀特色、地方人文色彩、史蹟傳說出眾等特色之100座都會郊山，創名為「臺灣小百岳」，編印完成「臺灣小百岳」套書，並認購5千套贈送登山運動相關單位，期使登山運動更為普及。
　　　　４、自民國92年起將每年九九重陽節前一週六，訂為「全國登山日」，期透過登山日活動，使民眾前往郊山健行，並養成規律運動習慣，促進身體健康。
　　（二）至陳委員建議成立登山學校一節，查目前國內與登山教育有關之相關系所係以生物資源、森林園藝、水土保持與土壤科學等為主，至以登山技藝為主者，則以社團組織型態，並以推廣教育之形式為主。由於目前各級學校之數量已趨飽和，而人口數卻有逐年下降之趨勢，且大學設立專業系所係屬大學自主之權責，因此，對於登山教育之推展，仍宜由社教機構採取推廣教育之方式辦理，並強化現行中等以上學校之登山社團及各級學校團體活動課程，以養成國人認識山林、愛護土地之觀念。
三、關於登山服務管理問題：
　　（一）行政院農委會林務局業訂定「林務局暨各林區管理處各類山難事故災害規模及通報層級一覽表」做為該局及所屬各林區管理處處理之依據；另為因應日漸龐大之遊客人數帶來之旅遊安全問題，已加強森林遊樂區管理安全並訂定「林務局國家森林遊樂區緊急應變計畫」，以提升遊憩品質，保障遊客安全。
　　（二）另在國家公園方面，內政部除已建立相關制度與措施，提供登山活動之例行服務外，亦正積極推動加強各項登山安全設施、規劃改善山區通訊、建立園區醫療救護系統、強化山難搜救通報系統、加強員工救難醫療訓練、推動登山保險制度，以及遊客登山安全與正確觀念宣導等措施，期能提供國人優質安全之登山環境。
四、關於登山步道規劃管理問題：
　　（一）近年來，由於國民所得提高及週休二日之實施，國人對戶外活動之需求與日俱增，登山健行活動逐漸風行。為提供或協助居民及遊客方便進出遊憩區域，各相關單位或民間社團相繼開發各式步道，提供國人使用；然因各單位整建步道系統尚缺乏整體性之規劃，彼此銜接之可及性與便利性不足，造成整體使用效果不彰，而施工整建與設計往往未由登山健行使用者及生態保育觀點出發，亦造成各界對登山步道是否需要闢建整修產生疑慮。
　　（二）行政院經建會於90年即協調農委會林務局於「觀光客倍增計畫」中，提出「國家自然步道系統計畫」，期藉本計畫之實施，整合森林遊憩系統，發展森林生態旅遊，開拓國人及國際人士來臺旅遊市場空間，創造旅遊市場利基，再造國內觀光旅遊產業榮景，並使森林資源能在兼顧生態保育、經濟發展及社區福利之森林生態系經營原則下永續利用。
　　（三）另行政院經建會已促請農委會林務局觀摩各國建構步道實例，於91年先進行國家自然步道系統設計規範之撰擬，並邀請專家及登山協會等共同檢視，再於92年選擇數條南北縱走及橫亙歷史古道做為第1階段建置步道，並以霞喀羅古道進行實做示範，再修正設計規範後，摘錄為步道工作手冊，提供中央與地方各相關機關及承辦人員做為往後施作步道之參考，設計規範中即要求除非特殊安全考量，否則必須儘量採取軟鋪面與透水性材質，以維護生態及保育，同時將進行宣導。
　　（四）未來國家步道系統建置工作，將以宏觀之眼光進行規劃與建設，破除小範圍之地域性格局，協調各主管機關及相關部門共同進行，並將在兼顧環境承載能力、地方經濟發展，廣納社會公眾意見等條件下，整合現有國家森林遊樂區、國家公園、國家風景區及縣市政府所轄管之步道，提供國人舒適之活動空間，塑造健康生活環境。
五、關於實施專業登山嚮導認證制度問題：
　　（一）行政院體委會業於87年6月發布「高山嚮導員授證辦法」，做為辦理授證業務之依據。目前持有高山嚮導員證之高山嚮導員約6千人，對提供國人參與高山活動之安全保障、有效減低山難意外事件發生等，已發揮顯著功能。
　　（二）由於體育專業人員類別繁多，檢定及授證業務所涉及之專業精細繁雜，為兼顧行政效能，行政院體委會爰決議就有關資格檢定、證照核發機制及監督考核管制措施等事項訂定通案原則性之管理辦法，各項證照之核發則由民間單位依管理辦法擬訂計畫報備後自行辦理。惟因各界對此仍有疑義，故該會尚未續辦登山嚮導員之證照檢定；又為避免證照屆期（93年12月31日）失效，乃將高山嚮導員證之使用期限延長至95年12月31日，同時持續積極研議檢討授證之辦法，期使授證業務更為妥善。